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RETRAITES

S’il est une question largement débattue en France, c’est bien celle des retraites. En effet, messages publicitaires, articles de presse, débats télévisés se succèdent depuis plus de trente années annonçant une catastrophe avec l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses du « baby-boom » et entretenant l’inquiétude des générations actives sur le montant des pensions qu'elles recevront à l'âge de la retraite. Même s’ils reflètent un enjeu réel, beaucoup de ces discours de Cassandre masquent à peine les intérêts qui les animent puisqu’ils sont souvent assortis d’une proposition de placements financiers à long terme ou qu’ils visent indirectement à préparer l’opinion à la mise en place de fonds de pension voire de fonds d’entreprise envisagés par le patronat comme une formule magique ayant la capacité de conjurer les difficultés à venir .

L’apologie de cette alternative, animée depuis toujours par le lobby des grands groupes d’assurance, a connu son apogée en France avec le vote de la loi THOMAS en 1997 et cela, au mépris de l’opposition de tous les syndicats de salariés. L’application de cette loi s’est trouvée arrêtée grâce à une alternance politique inattendue qui n’est peut-être pas sans lien avec cette forte hostilité des citoyens. Plusieurs scandales financiers (de l’affaire Maxwell à celle d’Enron) et surtout le dégonflement général de la bulle boursière spéculative sur tous les marchés financiers du monde ont tempéré depuis, sérieusement, la confiance dans des marchés financiers non régulés en montrant clairement qu’une telle alternative constituait certainement une nouvelle opportunité d’enrichissement pour quelques-uns uns mais nullement la panacée promise pour rassurer les retraités face aux incertitudes du futur ! Le mirage s’est évanoui mais les problèmes de fond du système de retraite français sont restés…

La situation actuelle des pensions est complexe car elle résulte d'une évolution sur plusieurs siècles. Alors qu’il vient d’atteindre sa maturité, le système apparaît très fragilisé. Sans doute la difficulté du contexte économique actuel (licenciements, chômage) y est pour quelque chose, mais les décisions prises ou inversement, celles qui ne l'ont pas été, par les pouvoirs publics et par les partenaires sociaux peuvent également expliquer cette situation reconnue unanimement critique. Comprendre sous l’angle de l’équité les enjeux des réformes engagées et de celles qui se profilent suppose d’abord, de prendre le temps d’un retour en arrière pour saisir les conditions de la genèse des retraites en France et ensuite, de prendre la mesure des réussites accomplies mais également des erreurs commises dans la seconde partie du vingtième siècle.

Un système aux origines multiples

L’organisation de retraites commence à se développer en France dès l’Ancien régime. Très restreinte dans un premier temps, cette organisation se limite à l’instauration de pensions pour les marins du commerce sur l’initiative de Colbert. Au-delà même de cette première implication du pouvoir politique, il est remarquable qu’une telle mesure poursuive déjà des objectifs dans deux domaines : au plan économique d’une part, en favorisant le recrutement d’actifs dans un métier particulièrement dur, au plan social d’autre part, en permettant une meilleure intégration sociale des anciens marins ayant survécu aux dures conditions de leur métier. Au tournant de la fin du dix-huitième siècle, de semblables motifs interviennent dans la mise en place des pensions militaires. Plus tard, en 1853, la création des pensions civiles pour les anciens fonctionnaires vient à la fois garantir le bon fonctionnement du service public et confirmer la spécificité du statut de la fonction publique pour des fonctions en principe  depuis la révolution également accessibles à tous les citoyens. La fin du dix-neuvième siècle voit aussi apparaître des droits à la retraite pour certains ouvriers dont les conditions d’emploi sont particulièrement difficiles ou qui réussissent mieux à organiser leurs revendications après la reconnaissance légale des syndicats (mineurs, chemins de fer.) Ces constats, trop rapidement dressés, soulignent clairement la double nature des retraites, à la fois élément du rapport salarial et donc composant de la gestion des ressources humaines et élément de la recherche d’une meilleure cohésion sociale et donc partie essentielle des politiques sociales.

A la suite des initiatives pionnières du chancelier Bismarck en Allemagne, le législateur français engage un projet de loi sur les retraites ouvrières en 1910. Il faudra cependant attendre encore une vingtaine d’années pour que des retraites par capitalisation soient vraiment mises en place. La capacité de l’Etat français à impulser des réformes (de progrès social à l’époque, de régression sociale aujourd’hui) semble dans tous les cas étonnamment faible. Il faut noter qu’en 1930 ces retraites sont seulement obligatoires pour les salariés gagnant un revenu inférieur à un certain plafond. Les cadres en sont exclus et leurs organisations syndicales vont négocier à leur tour de telles retraites dans les entreprises ou dans les branches où elles sont en mesure de le faire. Une telle évolution se produit notamment dans le secteur du gaz et de l’électricité. Quand ces entreprises sont nationalisées ensuite, l’Etat, nouvel employeur, assume ces avantages en les étendant par souci d’équité à l’ensemble des salariés de ces entreprises. Ainsi, c’est dans l’histoire qu’il faut rechercher l’origine du système balkanisé (existence de plusieurs régimes) qui couvre très partiellement et fort inégalement les salariés de France jusqu’à la seconde guerre mondiale. En outre, cette première expérience est plutôt un échec. En effet, la crise économique des années trente, la guerre et l’inflation vont tellement affaiblir le niveau des pensions du système par capitalisation que des générations entières se méfieront durablement d’une telle solution. Il est vrai que la pauvreté reste alors le lot de nombreuses personnes âgées. C’est pourquoi, le pouvoir politique doit rouvrir le dossier des retraites après 1945.

Le choix délibéré d’un contrat social de long terme

La volonté de dégager l'ensemble des personnes âgées de l'indigence dans des délais rapides conduit alors à compléter les allocations d'assistance mises en place sous le gouvernement de Vichy et à l’origine du futur minimum vieillesse par un système général de pensions fondé non sur la capitalisation mais sur la répartition. Dans ce système, les pensions d'une année sont financées par les cotisations de la même année. Faire un autre choix aurait maintenu la population âgée encore pendant de nombreuses années dans une situation « d’économiquement faibles » ou contraint les actifs de l’époque à supporter un double effort de versement de prestations d'assistance pour leurs contemporains âgés d'une part, et de constitution de leur propre retraite future par capitalisation d'autre part. En optant sciemment pour ce choix, le gouvernement du Général de Gaulle a institué un nouveau contrat social liant durablement les générations futures de français les unes aux autres.

La mission qu’il a confiée alors à Pierre Laroque de réunir toutes les catégories de français dans un régime unique s’est révélée rapidement inaccessible. Ceux qui bénéficient de pensions plus avantageuses veulent conserver leurs régimes spéciaux (fonctionnaires, mineurs, marins, Edf-Gdf, etc.) Quant aux professions non salariées (commerçants, artisans, professions libérales), très confiantes dans la valeur future d’un capital professionnel pour garantir leurs rentes, elles préfèrent rester en marge dans le cadre de régimes autonomes peu développés. Malgré ses défauts, cet éclatement des régimes de retraite a fonctionné pendant plusieurs décennies dans une spirale ascendante. Les régimes les plus avantagés tirant progressivement ceux qui le sont moins. Ainsi, les retraites complémentaires se sont diffusées parmi les salariés du privé avant d’être rendues obligatoires par la loi.

Avec un tel succès dans la population, il n’est guère surprenant que le coût des retraites occupe une part croissante du Produit Intérieur Brut (Cf. Document 1) traduisant ainsi l’augmentation du nombre des retraités (du fait de

l’allongement de l’espérance de vie et de l’abaissement de l’âge de départ en retraite) et reflétant surtout l’amélioration de leur situation économique. Les choix politiques sont allés dans le même sens : celui d’un progrès social plus largement partagé du moins jusqu'aux décisions du gouvernement Balladur instituant des mesures spécifiques pour les salariés du secteur privé et créatrices de nouvelles iniquités. Chaque amélioration obéit à une certaine rationalité mais la cohérence globale de l'ensemble a souvent fait défaut. Plusieurs exemples peuvent illustrer cette observation. Ainsi, l'adoption d'un système par répartition dans une phase de croissance rapide a permis au début le dégagement de marges financières. Celles-ci n’ont pas été mises en réserves mais ont servi à compléter le dispositif initial en améliorant les pensions les plus faibles, en ouvrant des droits réduits aux veuves ou encore en prenant en compte la situation des familles ayant assumé la charge d'enfants. Cependant chaque régime a pris des mesures particulières plus ou moins avantageuses et avec des conditions d’accès variables. Une autre réforme d’envergure a été prise après l’arrivée de la gauche au gouvernement en 1981 : la retraite à soixante ans. Cette mesure était susceptible d’améliorer l’équité en permettant à des salariés qui avaient commencé à cotiser avant l’âge de vingt ans de ne plus avoir à cotiser jusqu’à 65 ans c’est à dire pendant plus de 45 ans ! Cependant, aucune augmentation des cotisations des salariés n’ayant été prévue, le financement de ce progrès n’a pas été assuré et la réforme a contribué à fragiliser davantage l’équilibre financier des régimes de retraite. Les sondages montrent que de telles améliorations prenant en compte des situations sociales difficiles d’une part, et répondant aux besoins de sécurité et aux souhaits de la grande majorité des citoyens d’autre part, ont acquis aujourd’hui une forte légitimité.

Ainsi, au regard du principal objectif poursuivi : la sortie des personnes âgées de l’indigence, les retraites ont obtenu d’incontestables succès en faisant reculer de manière significative la pauvreté parmi les retraités même s’il convient de porter encore une attention particulière aux titulaires des plus faibles pensions. Le résultat est tel que le niveau de vie des retraités est aujourd’hui identique à celui des actifs(cf. Document 2.)

Parvenu aujourd’hui à maturité, le système a perdu ses marges de manœuvre. Les salariés qui arrivent à l'âge de la retraite ont désormais un nombre d'années de cotisations ouvrant droit à des pensions à taux plein. De même, l’élévation du taux d’activité des femmes, leur permet aujourd’hui de valider un nombre d’années croissant. Ce développement normal et parfaitement prévisible, exerce une pression croissante sur les budgets des caisses de retraite. Répondre à ces droits à prestations, pourtant acquis de manière légitime, par une fin de non-recevoir en

rejetant a priori toute augmentation des cotisations empêche un véritable débat et revient à porter un sérieux « coup de canif » au contrat social établi depuis 1945 entre les générations.

La nécessité d’une réforme

Le système des retraites en France connaît donc d’incontestables succès dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et cela d’autant plus que le pouvoir d’achat du minimum vieillesse est relevé plus rapidement que le SMIC dans les années soixante-dix. Cependant, le fonctionnement du système n’est pas exempt d’iniquités y compris au sein du régime général.

·       un âge d’entrée dans la vie active plus précoce chez les ouvriers ;

·       des taux de mortalité plus faible chez les cadres ;

·        et des règles de calcul pour la pension du régime général qui bloque le compteur des droits acquis à partir de 37,5 années.

Toutes les années de cotisations au-delà (pouvant aller jusqu’à cinquante années quand l’âge légal de la retraite était encore de 65 ans) n’améliorent en rien la pension servie. Cette situation est évidemment moins fréquente parmi les cadres mais également parmi les femmes dont les carrières à l’époque sont rarement complètes. Un tel constat soutiendra la revendication d’un abaissement de l’âge de la retraite qui améliore surtout le rapport Pension/cotisation des salariés à plus faible revenu.

Toutefois, la réforme principale n’a pas eu lieu. Pourtant, avant même le choc démographique du « papy-boom » à partir de 2005, le contexte économique a considérablement fragilisé le système des retraites en réduisant l’assiette des cotisations. Contrairement à une idée souvent avancée, cette diminution ne résulte pas de l’insuffisance des effectifs des générations de jeunes mais bien d’une diminution des emplois à temps complet et d’un affaiblissement du niveau moyen des salaires. La cause en est le chômage massif persistant depuis un quart de siècle qui provoque à la fois le développement d’emplois à temps partiel plutôt qu’à temps complet et le ralentissement de la progression du pouvoir d’achat des salaires (aggravé souvent par la réduction du temps de travail.) Simultanément, l’anticipation des départs en retraite, si commodément utilisée dans les plans sociaux des entreprises, a augmenté le nombre des retraités au-delà même des effets directs de l’abaissement de l’âge légal de la retraite. C’est pourquoi, les régimes de retraite non seulement ne disposent pas de la moindre réserve mais connaissent déjà des déficits récurrents.

Depuis la publication du livre blanc sur les retraites sous le gouvernement de Michel Rocard en 1989, les Français savent que leur système de retraite (à l’instar de la baleine bleue illustrant le rapport) est menacé. Ce constat partagé ne suffit pas pour que soient adoptées des mesures efficaces pour le consolider. En effet, il n’existe pas de consensus sur les orientations qui doivent être retenues. Pour certains, il convient de profiter de l’occasion pour limiter les prélèvements obligatoires, substituer la capitalisation à la répartition et créer les conditions favorables au développement de nouveaux marchés financiers profitables. Pour d’autres au contraire, il faut protéger des avantages, acquis souvent après de difficiles luttes sociales et cela d’autant plus que la persistance du chômage fait craindre un report sur les plus jeunes des effets de la prolongation de la période de la vie active des aînés.

L’éclatement des régimes de retraite vient compliquer singulièrement le problème de la réforme. En effet, les modalités de calcul des pensions sont très variables selon les régimes et notamment des différences sensibles existent entre régimes du secteur privé et du secteur public. Il convient toutefois de relativiser fortement ces différences.

·         De 1 524 euros à 2 286 euros de salaire mensuel, grâce au jeu de niveaux de pension minimum, le taux de remplacement est peu différent entre les deux régimes et parfois même donne l’avantage au privé.

·         Au-delà de 2 286 euros, le taux de remplacement est plus élevé parmi les retraités de la fonction publique.

Quelques années plus tard, cet équilibre déjà imparfait va être profondément bouleversé par les premières décisions de réforme adoptées par le pouvoir politique sans négociation.

L'impact de ces mesures peut être approché par la méthode des cas-types. Il a été calculé sur l'hypothèse de 20 années de retraite à 60 ans avec une pension mensuelle de 6 000 francs actuels. L'hypothèse d'une progression moyenne annuelle des salaires de 2% a été faite aussi bien pendant les années d'activité que pendant les années de retraite. On a également supposé que la désindexation par rapport au salaire était maintenue au-delà de 5 ans. Enfin, un taux d'actualisation de 4% a été utilisé pour calculer la valeur actuelle des pensions au jour de la retraite. Les résultats sont présentés dans le document 5. Ils sont impressionnants…

La valeur actuelle au moment du départ en retraite des droits à pension avant les mesures de 1993 atteint 1 205 000 francs. L'obligation d'accomplir deux années et demi d'activité supplémentaire avant le départ en retraite représente une perte de 206 000 francs sur la valeur actuelle des pensions (sans tenir compte des cotisations supplémentaires versées.) La désindexation du montant de la pension par rapport au salaire conduit à une baisse de 155 000 francs. Enfin, la modification du calcul du salaire de référence réduit la valeur actuelle des pensions de 110 000 francs. Au bout du compte, la valeur actuelle des pensions n'est plus que de 734 000 francs ; plus de 470 000  francs se sont évaporés ! Il est surprenant de voir les Français, fortement réactifs à de faibles augmentations de leurs impôts locaux, quasiment sans réaction face à une perte de plusieurs centaines de milliers de francs passée en quelque sorte inaperçue…

Il est important de savoir qu’à terme cette réforme pourrait conduire à une baisse des pensions de l’ordre de près de 30%. Elle est aussi discutable en effet, en réduisant de manière quasi proportionnelle les retraites, elle présente des effets négatifs plus pénalisants pour les titulaires de faibles pensions et notamment pour les femmes nombreuses à ne pas avoir une carrière complète. Une enquête de l’INSEE sur le patrimoine des français de mars 1999 montrerait que le taux de remplacement net (montant de la retraite nette en pourcentage du dernier salaire net) pourrait descendre d’ici 2040 environ à 67% pour les salariés au SMIC comme pour les ouvriers et à 58% en moyenne pour les cadres. L’écart avec les retraités du secteur public va donc s’accroître sensiblement. Voilà, pourquoi la question des retraites dans les régimes spéciaux est à nouveau sur la sellette et cela au nom de l’équité. Il est normal que l’effort soit partagé entre toutes les parties prenantes mais il serait anormal que le débat qui n’a pas eu lieu en 1993 ne soit pas mené sérieusement cette fois.

Quelques réflexions peuvent déjà être avancées. Ainsi, il est inexact d’affirmer qu’il est impossible à terme de payer les retraites promises. Le rapport Charpin a montré qu’en 2040 il faudrait environ prélever entre 17 et 18% du Produit Intérieur Brut, soit une augmentation de 5 points de PIB en 40 ans. A titre de comparaison, l’augmentation a été de plus de 7 points entre 1960 et 2000 alors que les chocs pétroliers sont venus ralentir par deux fois la croissance économique. L’expérience montre donc qu’une telle augmentation est réalisable à long terme.

Vers un nouveau contrat social ?

C’est aussi ce débat qui doit être ouvert. En effet, promettre une baisse des prélèvements obligatoires aux français c’est inévitablement réduire les retraites d’une part et diminuer les remboursements d’assurance maladie d’autre part, comme l’illustrent clairement les récentes décisions du gouvernement. Or, les sondages les plus récents confirment que « les Français préfèrent cotiser plus que travailler longtemps » et plus généralement leur attachement à la sécurité sociale (Les Enjeux, février 2003.) Sur le fond, est-il vraiment si certain qu’ils sont si allergiques aux cotisations qu'il faille nécessairement remettre en cause le contrat social ? Ne risque-t-on pas alors d'enclencher un processus redoutable ? En effet, comment les jeunes générations pourront avoir confiance dans un contrat social à géométrie variable, fonction des aléas conjoncturels, électoraux ou encore de l’allongement de l’espérance de vie des futurs retraités. Ne risque-t-on pas pour le coup de provoquer une allergie aux cotisations dans un système qui ne sera plus crédible ? C’est à cette aune qu’il faut également s’interroger la surenchère du MEDEF préconisant d’aller vers 45 années de cotisations minimum pour obtenir une pension à taux plein.

Pour répondre aux souhaits exprimés par la majorité de nos concitoyens, il faut donc écarter les solutions conduisant à la régression de la protection sociale. Pour autant, il est également nécessaire d’équilibrer financièrement les caisses de retraite. C’est pourquoi, on ne voit pas comment l’on pourra échapper à la hausse des prélèvements obligatoires. En la matière, la recherche de financements complémentaires est délicate car il serait risqué pour l’emploi d'alourdir les charges des entreprises. Comme il s’agit avant tout d’une forme de solidarité entre des personnes appartenant à des générations successives, un financement par des prélèvements sur les revenus des personnes, à l’instar de la CSG, paraît mieux adapté à l'objet. Une solution supportable peut être trouvée à moyen et long terme si l’on augmente les cotisations pour tenir compte de l’allongement de la retraite.

Cependant, c’est à court terme que le problème est vraiment critique. En effet, c’est le choc du « papy-boom » qu’il faut assumer financièrement. Or, il semble difficile et certainement peu équitable de demander dans l’urgence la totalité de l’effort à consentir aux seuls actifs, en particulier aux plus jeunes dont les conditions d’entrée dans la vie active se sont souvent dégradées depuis les chocs pétroliers. Un partage plus équitable des efforts est préférable. Il suppose de combiner trois modalités d’ajustement : une augmentation des taux de cotisations, un développement des possibilités de choix actuariellement neutre de longueur de la période d’activité, une réduction des droits à la retraite préservant cependant un taux de remplacement garanti, élevé pour les titulaires de faibles pensions (80% par exemple) et donc dégressif avec le montant des revenus. Dans cette nouvelle perspective, il va de soi que les efforts demandés indissociables des garanties obtenues consolidant les régimes de retraite pour l’avenir doivent concerner l’ensemble des régimes de retraites y compris celui de la fonction publique.

Comme le Livre blanc sur les retraites, l’a souligné : « l’enjeu est considérable : maintenir l’acquis au profit des générations futures dépend, au-delà de la démographie et de l’économie, de notre capacité à actualiser le pacte de solidarité qui lie les générations entre elles. » Ces relations entre les générations sont beaucoup plus complexes qu'il n'y paraît (aides en nature, investissement dans l'éducation, donations, héritages, etc.) Les retraites n'en constituent que l'un des éléments. A l'image de versements de subsides à sens unique dont bénéficieraient les personnes âgées destinataires privilégiés de la solidarité nationale, il convient donc de substituer celle d'un ensemble de relations d'échanges économiques et sociaux et de solidarités réciproques entre les générations. Celles-ci sont encore perfectibles en termes d’équité. A revenu égal la cotisation d’assurance maladie devrait par exemple être égale entre actifs et retraités. Naturellement, une telle parité n’est imaginable que si le taux de remplacement net des pensions les plus faibles est suffisamment élevé.

Sur la longue période, il est difficile de percevoir l'ampleur et de mesurer l'impact des relations complexes qui unissent les générations. La balance globale n'est pas facile à établir mais est-ce bien là la question essentielle ? Plus que jamais, dans une société civilisée, les valeurs ne sauraient être définies uniquement à l'aune de comptes économiques. Elles doivent aussi trouver des fondements philosophiques, moraux et s'inscrire dans les textes qui fondent notre état de droit. A cette condition, l'individu âgé ne sera pas perçu avant tout comme une charge inutile mais bien comme une personne, un citoyen à part entière, titulaire de droits mais redevable aussi de solidarité. Les choix politiques retenus ne garantiront l’équité qu’à la condition de dépasser une certaine myopie. Mais comme Thomas Hobbes le note : « La nature a pourvu les hommes de remarquables verres grossissants,(…) à travers lesquels toutes les petites contributions semblent de grands préjudices ; mais il leur manque les lunettes d’approche(...) qui leur permettraient de voir les misères (...) qui ne sauraient être évitées sans de telles contributions.» (Le Léviathan, 1651.)

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